Partenza a due velocità per le pratiche Salva casa

A nove mesi dal decreto Salva casa, le pratiche presentate dai cittadini sono distribuite in modo discontinuo sul territorio. Nei centri minori – a sentire gli sportelli comunali per l’edilizia – le istanze di regolarizzazione stanno a zero o si contano sulle dita di una mano; nei Comuni più grandi, invece, il flusso delle domande è più intenso. Il decreto legge 69/2024 è in vigore dal 30 maggio dell’anno scorso. Da allora ha acceso la curiosità dei proprietari interessati a sistemare irregolarità più o meno recenti e a sfruttare i nuovi margini offerti dalla normativa per recuperare a fini abitativi spazi già esistenti (sottotetti, seminterrati, negozi non più utilizzabili e così via). Ma la macchina della regole urbanistiche ed edilizie – come già accaduto in passato – anche in questa occasione si è confermata molto lenta.

Regole incerte e norme locali

L’origine di quasi tutti i problemi è la formulazione ambigua di alcune norme del decreto, che ha innescato conseguenze a cascata. E che non è stata definitivamente risolta neppure con l’emanazione – lo scorso 29 gennaio – delle linee guida del ministero delle Infrastrutture. Ad esempio, nel decreto legge è mancata una elencazione chiara e completa dei titoli che danno diritto alla nuova attestazione semplificata dello stato legittimo. Prendiamo il caso di una villetta unifamiliare realizzata nel 2004 e modificata nel 2017 e nel 2020 (il primo degli esempi in pagina): al momento della vendita, il tecnico potrà attestare lo stato legittimo in base al titolo edilizio più recente riferito all’intero immobile – la Scia del 2020 – verificando o presumendo la legittimità dei titoli precedenti. Due passaggi – verifica o presunzione – che addossano una notevole responsabilità al professionista e al funzionario che riceve l’attestazione. Discorso simile per la nuova doppia conformità “asincrona”: la legislazione di livello nazionale chiede di far riferimento alle norme edilizie dell’epoca di costruzione e a quelle urbanistiche del momento di presentazione della domanda. Ma tra gli addetti ai lavori non è sempre chiaro cosa ricada in una categoria e cosa nell’altra, soprattutto in presenza di regolamenti comunali varati decenni fa (si veda anche l’articolo nella pagina a fianco).

La modulistica unica 

Ad alcuni dei dubbi principali avrebbe potuto rispondere fin da subito la modulistica unica aggiornata a livello nazionale. Anzi, c’è chi – già al momento dell’approvazione del Dl 69 – suggeriva di allegare al decreto i nuovi modelli per rendere più semplici le procedure dei Comuni. Ad oggi, però, la modulistica non è ancora stata rivista, anche se il ministero della Pubblica amministrazione e quello delle Infrastrutture ci stanno lavorando e contano di portare a breve in Conferenza unificata il pacchetto completo con la revisione dei modelli.

Gli interventi delle regioni 

Tra gli interventi di recepimento del decreto che invece sono arrivati negli ultimi nove mesi ci sono quelli di otto regioni (dalla Lombardia al Lazio, dall’Emilia Romagna alla Campania, si veda Il Sole 24 Ore del 16 febbraio). Alle quali si aggiungono il Piemonte con la legge 25/2024, inizialmente nata per rispondere ai rilievi della Consulta in tema di sottotetti, e la Sardegna, con il disegno di legge regionale approvato dalla giunta lunedì 17 febbraio. Un Ddl, quest’ultimo, che punta addirittura a disapplicare una parte della legge nazionale, neutralizzando le deroghe ai requisiti minimi di agibilità (bocciando le “minicase”).

Tecnici e professionisti in bilico 

Tutte queste incertezze, disciplinate a diversi livelli normativi, si scaricano sull’ultimo anello della catena: i professionisti e i tecnici comunali. I primi sono chiamati a compiere valutazioni delicate (si pensi a un intervento che sfora due tolleranze, come nel terzo esempio) o ad asseverare sotto la propria responsabilità circostanze delle quali potrebbero non avere certezza: stabilire esattamente quando è stata realizzata una certa opera, come un soppalco aggiunto in variante (quarto esempio). Sui tecnici comunali, invece, ricade la responsabilità – con il rischio di rispondere per danno erariale – di dare il via libera a interventi sui quali le condizioni di ammissibilità non sono ancora perfettamente definite. È un’ipotesi molto frequente in materia di cambi di destinazione d’uso.

Gli esempi

1 stato legittimo Basta il riferimento ESEMPI ai vecchi titoli Compravendita immobiliare di una villetta unifamiliare, realizzata secondo validi titoli edilizi a partire dal 2004, e soggetta a ulteriori modifiche negli anni 2017 e 2020. Stato e titoli edilizi Il tecnico incaricato intende attestare lo stato legittimo dell’immobile in base alla Scia alternativa al permesso di costruire presentata il 15 maggio 2020 per interventi di restauro e risanamento conservativo di tutto l’immobile. Nel modulo di presentazione della Scia del 15 maggio 2020 sono stati indicati gli estremi dei titoli pregressi: il permesso di costruire per la costruzione dell’immobile del 2 marzo 2004 e una Scia per interventi minori del 5 gennaio 2017, non contestato dall’amministrazione. La documentazione allegata alla Scia alternativa a cui il tecnico si riferisce è completa e corrispondente allo stato di fatto, al pari di quella allegata alle richieste dei titoli precedenti. I chiarimenti Il decreto Salva casa 69/2024 intende semplificare i titoli necessari per dimostrare lo stato legittimo. Le linee di indirizzo del ministero delle Infrastrutture confermano la possibilità di attestare lo stato legittimo anche solo sulla base del titolo edilizio più recente sull’intero immobile o unità immobiliare, a condizione che in quella sede sia stato possibile verificare la legittimità dei titoli pregressi. Le linee chiariscono che la verifica della legittimità dei titoli pregressi può essere anche solo presunta se nella modulistica dell’ultimo titolo edilizio sono indicati gli estremi dei titoli pregressi, assumendo che l’amministrazione abbia verificato la regolarità degli interventi. 2 cambio di destinazione Limiti ai paletti posti dai Comuni Mutamento di destinazione d’uso, da residenziale a direzionale, di un’unità immobiliare al secondo piano fuori terra situata in un centro storico. Stato e titoli edilizi Il cambio d’uso viene effettuato contestualmente all’esecuzione di interventi di manutenzione straordinaria e sono entrambi autorizzati mediante Scia presentata il 15 gennaio 2025, come previsto dalla normativa regionale e comunale. Lo strumento urbanistico comunale vigente al momento del cambio d’uso, non modificato dopo il Salva casa, vincola il cambio d’uso verso categorie diverse dalla residenza a determinate condizioni, che non ricorrono in questo caso. Il titolo abilitativo presentato non prevede il reperimento di ulteriori dotazioni territoriali, né la dotazione minima obbligatoria di parcheggi pertinenziali. I chiarimenti Il Dl Salva casa intende agevolare e rendere flessibili i mutamenti di destinazione d’uso, compresi quelli tra diverse categorie funzionali.   Al tempo stesso, attribuisce ai Comuni la facoltà di fissare specifiche condizioni. Le linee di indirizzo hanno chiarito alcuni dubbi emersi sulla possibilità che gli strumenti urbanistici già vigenti alla data di entrata in vigore del decreto Salva casa potessero condizionare   i cambi d’uso. Il Mit ha precisato che le eventuali condizioni devono essere individuate dopo l’entrata in vigore del Salva casa con apposite determinazioni e devono essere specifiche, adeguatamente motivate e valutate in concreto dall’amministrazione. 3 tolleranze costruttive Scostamenti da pesare in modo separato Rinnovamento di un magazzino a servizio di un’attività industriale, di 280 mq di superficie utile, realizzato nei primi anni 2000 in base a un valido titolo edilizio, e costituito da un’unica unità immobiliare nell’ambito del Catasto dei fabbricati. Stato e titoli edilizi Il tecnico abilitato deve valutare se è possibile attestare lo stato legittimo dell’immobile al fine di procedere con la presentazione della richiesta del nuovo titolo abilitativo. Dal rilievo effettuato  emerge che durante la realizzazione dell’edificio la superficie coperta e l’altezza dell’immobile hanno prodotto parametri leggermente maggiori rispetto a quelli previsti dal progetto autorizzato. Solo lo scostamento relativo alla superficie coperta rientra nelle soglie di tolleranza per le unità fino a 300 mq (4%) previste dal decreto Salva casa per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024. Lo scostamento sul parametro dell’altezza, invece, eccede la soglia. I chiarimenti Le linee guida hanno precisato che se la difformità edilizia riguarda due distinti parametri e solamente uno  di questi supera la percentuale   di scostamento, può essere considerata tolleranza solo quella che rientra nella percentuale massima. Per la difformità che eccede  la tolleranza serve invece un procedimento di sanatoria . Le tipologie di difformità non sono quindi cumulative ma alternative. Il Mit chiarisce inoltre cosa si intenda per superficie utile, riferendosi   alla definizione del Regolamento edilizio tipo (Ret). 4 varianti ante 1977 Viene superata la doppia conformità Vendita di un’abitazione autonoma di 480 mq di superficie utile, con un soppalco a uso abitativo realizzato con variante in corso d’opera rispetto alla licenza edilizia rilasciata il 21 gennaio 1977, e che determina un incremento di poco superiore al 3% del volume autorizzato. Stato e titoli edilizi Come da perizia effettuata da un tecnico, il soppalco rispetta i requisiti igienico- sanitari, statici, strutturali e antisismici. L’aumento di volumetria del soppalco eccede la soglia del 3% ammessa per le tolleranze costruttive per le unità immobiliari dai 300 ai 500 mq, in parziale difformità rispetto al titolo abilitativo. In base ad alcuni atti estratti fotografici e documenti d’archivio, è possibile provare che l’intervento è stato realizzato nel mese di novembre 1978. All’epoca l’intervento non era conforme con la disciplina urbanistica. In occasione della compravendita, il tecnico abilitato intende regolarizzare l’intervento. I chiarimenti Secondo le linee guida del Mit, gli interventi in parziale difformità rispetto al titolo abilitativo possono essere stati anche realizzati dopo l’entrata in vigore della legge 10/1977 (30 gennaio 1977), a patto che siano stati eseguiti nel corso di validità dei titoli rilasciati prima del 30 gennaio 1977. La data di realizzazione degli interventi è provata mediante la documentazione prevista per l’attestazione dello stato legittimo o viene asseverata dal tecnico sotto la propria responsabilità. Per fruire del regime di favore, gli interventi devono essere parziali difformità rispetto al titolo e non possono qualificarsi come tolleranze. Per regolarizzare gli interventi non è richiesta la doppia conformità. 5 agibilità sanante È sufficiente un’indicazione generica Villetta bifamiliare a destinazione residenziale costruita in base a un titolo abilitativo rilasciato nel 1980, che presenta le aperture esterne posizionate in maniera parzialmente differente rispetto al progetto autorizzato. Stato e titoli edilizi Al termine dei lavori, durante il sopralluogo, l’ingegnere delegato dal sindaco per riscontrare la conformità dell’opera ai fini del rilascio dell’abitabilità rileva la parziale difformità. Come riscontrato nel verbale di sopralluogo dal tecnico incaricato, il certificato di abitabilità, rilasciato dal sindaco il 13 marzo 1983, riporta una generica constatazione della parziale difformità relativa al posizionamento delle aperture esterne. Dato che il certificato di abitabilità non presenta i requisiti per l’annullamento in autotutela da parte dell’amministrazione comunale, la parziale difformità può essere qualificata come tolleranza esecutiva e non costituisce violazione edilizia. I chiarimenti Il Mit ha specificato che per l’applicazione della forma di sanatoria speciale prevista dalla norma non è richiesto che il titolo edilizio abilitativo sia stato rilasciato prima dell’entrata in vigore della legge 10/1977. Inoltre, non è necessario il rigoroso accertamento delle difformità, ma è sufficiente una generica o generale contestazione delle difformità in sede di sopralluogo o ispezione da parte del tecnico incaricato per il successivo rilascio del certificato di agibilità/abitabilità. 6 zona vincolata Gli istituti restano sempre separati Abitazione degli anni ’40 del Novecento, in zona con vincolo paesaggistico, oggetto di un intervento di recupero nel 1990 in base a un valido titolo abilitativo, rilasciato a valle di apposita autorizzazione paesaggistica. Nel corso dei lavori per il recupero, il sottotetto, autorizzato come locale di sgombero o ripostiglio non adibito alla permanenza di persone, viene trasformato in mansarda. Per rispettare i requisiti aeroilluminanti vengono ampliati i due lucernari previsti dal progetto. Stato e titoli edilizi L’utilizzo a mansarda del sottotetto ha comportato un lieve incremento di volumetria in variazione essenziale rispetto al titolo, anche se al di sotto delle soglie previste dalla legislazione regionale per   la classificazione come totale difformità. Gli interventi sono in difformità rispetto all’autorizzazione paesaggistica: il proprietario intende regolarizzare I chiarimenti Secondo il Mit, le procedure   per la regolarizzazione previste dall’articolo 36-bis del Dpr 380/2001 e dal Codice dei beni culturali (articolo 167, Dlgs 42/2004) sono autonome e distinte. In presenza dei requisiti richiesti per l’accertamento di conformità urbanistica ex articolo 36-bis del Dpr 380/2001, non sarà necessario depositare autonomamente istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, che avverrà su istanza dello Sportello unico comunale in un’apposita fase del procedimento di rilascio del titolo   in sanatoria. Per questa sanatoria non operano le limitazioni previste dall’articolo 167 Dlgs 42/2004: dunque l’aumento di volumi non è un elemento ostativo al rilascio di una valutazione di compatibilità paesaggistica positiva. L’ulteriore elemento che distingue i procedimenti è il termine perentorio di 90 giorni entro cui la Soprintendenza competente è tenuta a rilasciare il parere di compatibilità paesaggistica. Se il parere non è reso entro il termine, c’è il silenzio-assenso.